Les conséquences économiques du shutdown

Le plus incroyable à propos du « shutdown » du gouvernement américain n’est pas l’obstination politique qui en est la source. Le plus incroyable, c’est à quel point il semble ne pas provoquer de réaction significative. Les marchés boursiers, malgré une période de flottement, restent stables, et les entreprises et ménages ressentent plus d’ennui que d’inquiétude. Dans le même temps, les Républicains et les Démocrates ne semblent pas parvenir à un consensus pour sortir de l’impasse, chacun cherchant à accuser l’autre. Pourtant, 800 000 employés fédéraux sont au chômage technique, sans solde, et un million d’autres risquent d’être payés avec du retard. De plus, plusieurs agences gouvernementales n’ont plus assez d’effectif pour fonctionner correctement. Alors que cette fermeture du gouvernement de Washington entre dans sa deuxième semaine, il est intéressant de se pencher sur les conséquences potentielles d’un tel événement.

Des conséquences économiques et sociales encore peu sensibles mais réelles           

Le premier mécanisme par lequel ce « shutdown » se transmet à l’économie, c’est par la perte ou le retard de revenu pour les fonctionnaires fédéraux. Les 800 000 employés mis en congé sans solde se retrouvent de fait sans revenu tant qu’il n’y a pas d’accord au Congrès sur le vote du budget fédéral, à l’origine du blocage. Ces 800 000 personnes, ne sachant pas quand elles toucheront à nouveau un salaire, choisissent de moins consommer, ce qui affecte l’ensemble de l’économie. La ville de Washington DC est la première touchée : selon le professeur George Fuller, de l’Université George Mason, l’économie locale perd 220 millions de dollars pour chaque jour de blocage[1]. De plus, les agences gouvernementales qui ne fonctionnent plus, par manque d’effectif, consomment elles aussi moins. De manière générale, cet effet se fera sentir dans tous le pays,  de manière moins forte que dans la capitale. Selon IHS Inc, le « shutdown » coûte 300 millions de dollars à l’ensemble de l’économie américaine par jour[2].

A ces conséquences de court terme peuvent s’ajouter des difficultés importantes si le blocage se poursuit pendant plusieurs semaines. Comme l’a fait remarquer la Secrétaire au Commerce Penny Pritzker ce week-end, le manque d’effectifs dans plusieurs agences du gouvernement diminue l’efficacité du travail réalisé. Ainsi, 87% des 46 420 employés du secrétariat au Commerce sont en congé sans solde : le travail d’information des entreprises, ainsi que plusieurs tâches administratives essentielles sont donc ralentis[3]. Si cet état de fait se prolonge, cela peut réduire l’efficacité de l’économie américaine dans son ensemble.

Enfin, un « shutdown » de plusieurs semaines aurait des conséquences sociales non négligeables. Les salariés des agences fédérales et de leurs sous traitants sont les premiers touchés. De plus, alors que le taux de pauvreté est déjà de 15%, certains analystes craignent que cela n’affecte, à long terme, certains programmes d’aide sociale du gouvernement fédéral. Par exemple, le programme d’aide pour l’énergie, à destination des foyers modestes, pourrait subir des coupes si le blocage devait durer[4]. En plus des conséquences humaines et sociales, cela représenterait un coût économique important, puisque les foyers les plus modestes verraient leur pouvoir d’achat diminuer, et consommeraient donc moins. Il y a donc un réel risque que le « shutdown » affecte la reprise commencée cette année aux Etats-Unis, surtout s’il doit se prolonger plusieurs semaines.

Un impact limité sur la confiance

Pourtant, la confiance des acteurs économiques ne semble pas être affectée outre mesure. Les marchés financiers ont connu une courte période de flottement le 1er octobre, mais il n’y a eu aucune panique. Les entreprises et les marchés financiers semblent avoir anticipé. De plus, tout indique que beaucoup d’acteurs économiques ne sont pas réellement inquiets. Une part importante d’entre eux estime qu’un accord politique sera atteint dans les jours à venir, et que tout recommencera comme avant. Selon le patron de Sageworks, une entreprise d’analyse financière, les dirigeants des compagnies privées ne s’inquiètent pas beaucoup de ce qui arrive à Washington[5].

Pourtant, même si les Américains semblent, globalement, plus ennuyés qu’inquiétés par le blocage politique, certains signes montrent que la confiance des acteurs est affectée. En effet, si certains analystes pensent que le Congrès finira par arriver à un compromis sur le budget fédéral, ce qui permettra de faire reprendre le travail aux fonctionnaires mis en congé, personne ne sait quand cela aura lieu. Or, comme nous l’avons vu, les conséquences économiques et sociales risquent de s’approfondir. Cette possibilité est déjà envisagée par certaines entreprises. Par exemple, Lockheed Martin, qui dépend de ses contrats avec le Pentagone, a placé 3000 employés en congé sans solde après le « shutdown »[6]. De plus, l’incertitude créée par les négociations sans fin au Congrès génère un climat pesant pour l’économie. Ainsi, la moitié des employeurs du Business Roundtable, un lobby conservateur, estime que les désaccords politiques actuels ont un impact négatif sur les intentions d’embauche dans les mois à venir. Même si les acteurs économiques s’attendent à une résolution rapide du conflit politique, ils commencent donc à se préparer au cas où cela ne se vérifie pas.

Le fonctionnement de la vie politique au coeur du problème

Plus les jours passent, et plus cette éventualité d’un blocage durable semble d’ailleurs se confirmer. Les Républicains, menés par le Président de la Chambre des Représentants John Boehner, refusent toujours de voter le budget en raison de leur opposition à la réforme du système de santé. Les Démocrates, eux, insistent sur le fait que la réforme a été votée, confirmée par la Cour Suprême, et qu’il est irresponsable de ne pas la financer. Influencée par les élus du Tea Party, minoritaires mais actifs, la droite cherche à réduire les dépenses publiques coûte que coûte. Boehner a encore confirmé l’intransigeance de son parti en déclarant qu’il était impossible, à l’heure actuelle, de relever le plafond de la dette tant qu’un plan de réduction du déficit n’a pas été élaboré. De son côté, Barack Obama refuse de négocier tant que ce plafond n’a pas été relevé[7].

Ce chantage au plafond de la dette est inquiétant. En effet, la dette publique des Etats-Unis va bientôt atteindre ce maximum légal, au delà duquel le gouvernement n’est plus autorisé à emprunter. Or, l’emprunt finance de nombreuses activités publiques, qui devront être arrêtées à plus ou moins long terme si le plafond n’est pas relevé. De plus, si ce plafond est atteint sans qu’une solution soit trouvée, il est fort probable que la confiance dans le gouvernement américain s’effondre auprès des investisseurs. Les conséquences sont imprévisibles, mais une chute de la valeur des bons du Trésor est très probable. Ces titres jouant un grand rôle dans la finance internationale, un tel événement pourrait entraîner une nouvelle crise financière mondiale.

Cette éventualité peut encore pousser le Congrès à adopter un compromis de dernière minute, d’autant plus que, si les conséquences du « shutdown » restent encore peu sensibles pour le moment, celles d’un non-relèvement du plafond de la dette pourraient être catastrophiques. Jusqu’à aujourd’hui, il y a eu 18 « shutdowns » du gouvernement fédéral, et tous se sont conclus par un compromis politique. Ce compromis est au cœur de la culture politique américaine et s’appuie sur le système bipartisan, qui a été pensé pour favoriser les solutions de consensus. Le Président Obama compte ainsi sur le soutien des Républicains modérés pour voter le budget fédéral. Il faut espérer que l’influence du Tea Party sera suffisamment faible pour permettre de sortir du blocage.

Les Républicains, les pauvres et l’État fédéral

Les enjeux économiques dominent la campagne électorale américaine. Les controverses sont d’autant plus fortes que les programmes s’opposent radicalement. Alors que Barack Obama défend un renforcement mesuré de l’intervention de l’Etat fédéral, son adversaire prend position pour son affaiblissement. Il est toutefois difficile de discerner les promesses électorales des mesures qui seront potentiellement appliquées en cas de victoire par l’un ou l’autre des deux candidats. A ce titre, le choix de Paul Ryan comme colistier pour Mitt Romney apporte une information importante. En effet, Ryan est l’un des architectes du budget Républicain pour 2013, en tant que président de la commission du budget de la Chambre des Représentants depuis Janvier 2011. Ce document, intitulé « The Path to Prosperity »[1], est un brillant résumé des thèses néoconservatrices et néolibérales si chères au Grand Old Party. Il oppose sur certains points un contraste saisissant avec la modération de la campagne de Romney, et offre probablement une vision plus pertinente de ce que pourrait faire le Parti Républicain s’il contrôlait les pouvoirs législatif et exécutif. C’est à ce titre que nous allons en étudier certains chapitres, les problèmes soulevés et les solutions proposées dans ce document étant révélateurs de la façon dont les Républicains perçoivent et comprennent l’économie.

            Cette analyse commence par un article sur la protection sociale. Ce sujet est particulièrement important en période de crise, puisque le nombre de personnes qui ont besoin d’un soutien de la puissance publique est plus fort qu’en période de prospérité. Or, le positionnement sur l’aide social est lourd de sens. Les hommes politiques qui disent qu’il n’en faut aucune sont pour le moins rares. En revanche, la façon de l’envisager dit beaucoup sur les représentations des hommes et des partis. Le budget républicain pour 2013 ne fait pas exception. Il permet de voir comment le Parti de Mitt Romney et de Paul Ryan considère les bénéficiaires de l’aide sociale. Par ailleurs, ce budget plaide pour un affaiblissement du poids de l’Etat fédéral dans l’aide sociale, et son transfert vers d’autres institutions. Le choix de ces institutions est très significatif, car il montre une certaine vision de la société du Grand Old Party.

Les pauvres, profiteurs ou victimes ?

             Les pauvres sont présentés, depuis des décennies, comme des profiteurs par les néoconservateurs du monde entier. Ces derniers ne cessent de parler des passagers clandestins qui profitent des dispositifs d’aide sociale pour gagner des sommes indécentes sans travailler. Ce discours, largement fantasmagorique et qui se concentre sur des exemples isolés, permet de disqualifier et de remettre en cause à peu de frais les systèmes d’aide sociale généreux instaurés dans les années 50 et 60. Toutefois, la crise économique et les changements sociaux qu’elle a déclenché ont forcé les Républicains à nuancer leur analyse[2].

            Ainsi, dans leur budget 2013, le chapitre sur l’aide sociale (intitulé « Repairing the Social Safety Net ») commence par le rappel des ravages de la crise sur le niveau de vie de millions d’américains méritants. Il s’agit d’un élément important, puisque les Républicains reconnaissent ainsi que la misère peut être le résultat d’un système économique qui dysfonctionne. La conséquence en est simple : si les pauvres sont plus nombreux à être victimes que profiteurs, alors l’aide sociale est justifiée, et la disqualification habituelle n’a plus de raison d’être. Pour autant, le système d’aide mérite d’être réformé pour répondre aux nombreux abus dont il est l’objet. Et, pour les auteurs de ce budget, ces abus ne peuvent venir que de deux sources : les mauvais pauvres (car ils sont toujours là) et, bien entendu, l’État fédéral.

            L’idée du mauvais pauvre, qui profite du système social pour vivre aux frais de la société reste présente en creux dans le budget Républicain. Ainsi, à la page 41 du document « Path to Prosperity », les auteurs affirment que « le meilleur programme de protection sociale est temporaire et se conclut par un travail et une vie stable et indépendante pour le bénéficiaire ». Cela peut paraître incontestable, mais mettre en avant le côté temporaire de la protection sociale permet en réalité d’exiger des bénéficiaires de sortir, plus ou moins rapidement, de la pauvreté. Cela tend à occulter le fait que la pauvreté ou le chômage de longue durée ne résultent pas nécessairement de la paresse du bénéficiaire, mais sont plus souvent subis, et très durs à vivre pour ceux et celles qui en souffrent. Des exemples d’abus individuels sont donnés, par exemple avec le cas d’employés de la Ville de New York qui avaient créé de faux noms pour profiter du Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP), un programme fédéral permettant aux plus défavorisés de se nourrir. Cet exemple, incontestablement regrettable, permet d’ailleurs d’accuser des fonctionnaires responsables de fraude. Or les fonctionnaires restent, avec l’État fédéral, l’un des boucs émissaires favoris des néoconservateurs.

            Le basculement dans la pauvreté et la précarité de très nombreux citoyens américains empêche les Républicains de s’attaquer de manière trop agressive aux bénéficiaires de l’aide sociale. Cela les pousse à blâmer le gouvernement fédéral. Selon eux, les abus vis-à-vis du système d’aide sociale proviennent avant tout d’une mauvaise régulation. Ainsi, le fait que les programmes Medicaid et SNAP soient financés par le gouvernement fédéral et les Etats fédérés de manière proportionnelle au nombre de bénéficiaires est dénoncé. En effet, selon les Républicains, ce système incite les Etats fédérés à augmenter le nombre de bénéficiaires de ces programmes pour toucher plus d’argent du gouvernement fédéral. Ils justifient cette idée en disant que le SNAP a concerné 17,3 millions de personnes en 2001, à 28,2 millions en 2008, alors que le taux de chômage diminuait de 1,4 points entre 2003 et 2007. Ce raisonnement est toutefois biaisé, puisque avoir un travail ne protège plus contre la pauvreté, comme le montre l’explosion du nombre de travailleurs pauvres aux États-Unis. Les Républicains remarquent également, à raison, que les programmes d’aide aux étudiants pour payer leurs études participent à expliquer la hausse des coûts d’inscription à l’Université. Quoi qu’il en soit, la très forte augmentation des coûts de l’aide sociale de ces dernières années justifie pleinement des réformes d’ampleur. Toutefois, selon nous, celles proposées par le budget Républicain pour 2013 ne sont pas pertinentes et, en s’attaquant à l’Etat fédéral en priorité, elles risquent d’être contre-productives.

Affaiblir l’Etat fédéral : qui prend le relai ?

            Tout au long de ce texte, les Républicains dénoncent « les technocrates » qui gèrent les programmes fédéraux. Cette gestion, selon eux, ne peut être que fautive, car elle est éloignée des bénéficiaires. Ils s’opposent ainsi à ce qu’ils appellent « l’approche top-down du Président » (p.41), ce qui leur permet au passage de critiquer Obama. Ils plaident donc pour la gestion des programmes d’aide sociale par des administrations plus « proches » des citoyens, c’est-à-dire plus petites que l’Etat fédéral. L’idée est que ces administrations de taille plus modeste seraient mieux à même de comprendre les besoins de leurs citoyens, et donc d’agir de manière plus pertinente. Ce point de vue mérite toutefois d’être discuté, tant il apparaît ici comme une volonté à peine déguisée de démanteler l’aide sociale.

            Concernant cette aide, les principales préconisations des Républicains sont simples : renforcer le rôle des 50 Etats fédérés dans la gestion des programmes (Medicaid et Food Stamps notamment), et plafonner le financement de ces derniers par Washington. A l’heure actuelle, comme nous l’avons dit, l’Etat central finance les programmes d’aide sociale en proportion du nombre de bénéficiaire dans chaque Etat. Les Républicains estiment que cela incite ces derniers à étendre la couverture sociale, puisqu’ils n’en paient qu’une minorité. Instituer un maximum aux financements fédéraux permettrait donc d’éviter cette incitation perverse, et de pousser les Etats à être plus efficaces dans l’allocation des aides.

            Toutefois, ce système ne ferait probablement que créer des incitations perverses agissant en sens inverse. En effet, si chaque Etat reçoit une subvention fixe, proportionnelle au nombre de bénéficiaires potentiels qu’il compte sur son territoire, il est incité à réduire la couverture sociale. Si les Etats ne commencent à payer la protection sociale qu’à partir d’un certain seuil, alors ils ont intérêt à ce que les dépenses totales pour cette protection soient proches de ce seuil. Par exemple, si un Etat est certain de recevoir un milliard de dollars pour financer le programme SNAP sur son territoire, il a intérêt à distribuer les Food Stamps de façon à ce que le coût total du programme soit d’un peu plus d’un milliards. Ainsi il peut tirer les bénéfices politiques d’un programme qu’il gère mais pour lequel il paie très peu. De plus, il ne faut pas oublier que les Etats fédérés sont de plus en plus endettés[3], et connaissent des difficultés budgétaires considérables. Ces dernières les poussent déjà à réduire leurs dépenses, notamment vis-à-vis de leurs fonctionnaires. L’application du programme Républicain aurait donc comme effet probable une réduction drastique du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale.

            Or, les conservateurs américains sont opposés à cette aide sociale provenant de la personne publique. Pour autant, ils défendent d’autres formes de solidarité, plus conformes à leurs croyances. Cela se retrouve dans le budget 2013. Ainsi est-il écrit que le Président Obama renforce le gouvernement « à la place des familles, des communautés locales, et des groupes basés sur la foi » (p.41). Dans le même paragraphe, il est dit que « une bureaucratie centralisée ne peut se substituer à une société civile dynamique, dans laquelle les citoyens s’aident les uns les autres sur une base personnelle. »[4] La volonté politique est claire. Il s’agit d’affaiblir l’intervention de l’Etat fédéral et de laisser l’aide sociale à des collectivités publiques qui n’ont pas les moyens de l’assurer.

            L’idéal correspondant est celui d’une protection assurée non par l’Etat ou la personne publique, mais par les communautés. La charité est privilégiée sur la solidarité nationale obligatoire. Or, ce système ne fonctionne pas. Il favorise les communautés et les groupes qui ont le plus tendance à la solidarité interne d’une part, et les communautés et les groupes les plus riches d’autre part. Enfin, il dépend intégralement de la bonne volonté des personnes qui sont en capacité d’aider, et de la façon dont elles perçoivent les personnes qui ont besoin d’être aidées. C’est tout cela que le projet républicain défend, en définitive. C’est vers cela que tend leur représentation de la pauvreté comme une faute personnelle, vers cela que tend l’affaiblissement à tout prix de l’Etat fédéral. Les dispositifs d’aide sociale doivent être réformés aux Etats-Unis, c’est incontestable. Mais cela doit permettre de rendre le système plus efficace, et pas d’accentuer l’exclusion et la misère des individus et des groupes qui en souffrent déjà. C’est vers cela que tend le budget 2013 des Républicains.



[1]   Disponible en intégralité à l’adresse suivante : http://budget.house.gov/uploadedfiles/pathtoprosperity2013.pdf

[2]   Du moins dans les discours officiels, comme le montre la dernière gaffe de Mr Romney. A ce sujet, lire sur Bully Pulpit : http://bullypulpit.fr/2012/09/47-vraiment-gouverneur-romney/

[4]   Respectivement « in place of families, local communities, and faith‐based groups » et « Centralized bureaucracy is no substitute for a vibrant civil society in which citizens help each other on a personal basis »

National Security: mêmes joueurs, nouvelles stratégies

Le départ à la retraite de Robert Gates, actuel Secrétaire à la Défense, précipite une série de changements qui affecteront différentes institutions de Sécurité Nationale. Gates prendra sa retraite le 30 juin prochain, après avoir retardé à plusieurs reprises son départ, à la demande d’Obama en personne. Lorsqu’il a rejoint le Président W. Bush, Gates aurait installé dans sa mallette un compte à rebours fixé à la date de fin du mandat présidentiel. Cette anecdote est source de diverses allusions de la part d’Obama pendant son discours, le 28 avril dernier, annonçant ses choix de nomination du Secrétaire à la Défense, du Directeur de la CIA, du Commandant en chef de la coalition internationale et de l’Ambassadeur en Afghanistan.

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