2012 POLITIQUE

Citizens United vs. FEC, ou comment la Cour Suprême mêle business et politique

            « La Liberté existe toujours, il suffit d’en payer le prix ». Et, lorsqu’on constate le prix que coûte la diffusion d’un spot sur la télévision américaine en période électorale, on se dit que cette phrase d’Henry de Montherlant est particulièrement vraie pour la liberté d’expression politique. En effet, chaque élection présidentielle est l’occasion de voir des sommes proprement colossales mobilisées par les deux camps afin de mettre en place une communication politique suffisamment efficace pour assurer la victoire à leur candidat. En 2008, un nouveau sommet avait été atteint, puisque Barack Obama avait reçu 750 millions de dollars pour financer sa campagne, contre 350 pour John McCain. Cela a été rendu possible en grande partie par des dons modestes réalisés par des militants[1], ce qui est une innovation importante dans un enjeu stratégique majeur.

            Les campagnes présidentielles américaines affichant des coûts toujours plus exorbitants, il est ainsi nécessaire d’analyser comment est mobilisé ce financement et comment il est utilisé. Ce faisant, on s’aperçoit que l’année 2010 a été un année d’une importance capitale. En effet, elle a vu, dès le mois de janvier, la Cour Suprême rendre un arrêt véritablement historique, dont la portée est encore difficile à mesurer pleinement : l’arrêt Citizens United v. Federal Election Commission. Cet arrêt remet en cause de manière radicale la législation qui l’a précédé, et va sans aucun doute bouleverser le paysage politique des Etats-Unis, en supprimant le plafond de dons réalisables dans le cadre d’une campagne électorale par les entreprises, les particuliers et les syndicats, entre autres choses. Critiqué par le Président Obama pendant son discours sur l’état de l’Union de 2010, cet arrêt a déjà eu des conséquences importantes sur le financement des élections de mi-mandat de cette même année. Mais sa véritable ampleur va se révéler en 2012, et il va probablement jouer un rôle stratégique dans la campagne.

Un arrêt historique et controversé

            L’arrêt Citizens United v. Federal Election Commission, rendu le 21 Janvier 2010, constitue un texte d’une importance centrale pour l’évolution de la question des financements de campagnes électorales aux Etats-Unis. Cet arrêt porte sur la diffusion, 30 jours avant les primaires démocrates de 2008, de publicités pour un documentaire intitulé Hillary : the movie, très critique vis-à-vis d’Hillary Clinton. L’association conservatrice Citizens United, qui avait payé pour ces publicités, estime que l’interdiction de diffuser des vidéos de communication politique 30 jours avant une primaire ou 60 jours avant une élection générale s’oppose à la liberté d’expression, et donc au Premier Amendement. Cette interdiction, établie par le Bipartisan Campaign Reform Act de 2002, avait pour but de limiter l’influence déjà très importante des entreprises et des associations non-lucratives, syndicats y compris, dans le processus électoral. Cependant, la Cour Suprême a jugé bon d’utiliser ce cas pour réformer en profondeur le financement des campagnes électorales.

            Il a en effet été décidé, après un vote très serré, que cette interdiction serait levée, et qu’il en serait de même pour le plafond de dépenses imposé aux entreprises et aux associations non-lucratives. De plus, il est désormais possible de faire des dons de manière anonyme par l’intermédiaire des super-PACs, aujourd’hui célèbres, PAC signifiant Political Action Comitee. Les PACs, qui existent depuis longtemps, sont des organisations privées dont le but est d’agir dans la vie politique, en faisant de la propagande pour ou contre un candidat ou une loi. Cependant, elles sont strictement réglementées, en particulier en termes de plafond de donation. L’arrêt Citizens United permet la création de super-PACs, lesquels ont la possibilité de lever des fonds privés sans aucune limite et sans aucune obligation de publier les noms de leurs donateurs. On perçoit aisément le risque que cela représente pour la Démocratie en termes de possibilités de corruption. Toutefois, l’attachement profond des juristes américains au respect du Premier Amendement est bien connu, et c’est bel et bien ce dernier qui est invoqué comme première justification de la décision de la Cour.

            Cette décision a réuni, sans surprise, deux camps opposés à la Cour Suprême. La majorité regroupe le Chief Justice[2] Roberts, nommé en 2005 par Georges W. Bush, ainsi que les Justices Scalia, Kennedy, Thomas et Alito, les deux premiers ayant été nommés par Ronald Reagan, et les suivants par les deux Présidents Bush. Face à eux, les Justices Ginsburg et Breyer, nommés par Clinton, Sonia Sotomayor, nommée par Obama, et le Justice Stevens, nommé par le Président républicain Ford, mais ayant manifesté une sensibilité très libérale après sa nomination[3]. Cette distinction entre progressistes et conservateurs montre que cette question est très marqué d’un point de vue partisan, et s’inscrit dans un débat idéologique bien vivace. Là où les conservateurs, acquis au libéralisme économique, jugent normale et justifiée l’implication toujours croissante des entreprises, car c’est d’abord de ces dernières qu’il s’agit dans cet arrêt, dans les campagnes électorales et la vie politique en général, les progressistes estiment que cette implication peut renforcer encore le pouvoir des firmes sur la politique américaine, au risque de faciliter la corruption. Il ne s’agit pas d’une corruption directe, avec des pots-de-vins et des dessous de table, mais d’un chantage à la réélection : vu le prix des spots TV pendant les campagnes, le soutien financier du secteur privé permet d’assurer une plus grande visibilité médiatique au candidat qui sait attirer les financements. Certes, les donateurs peuvent rester anonymes, mais il est probable qu’ils ne le restent que pour le grand public, et fassent savoir au candidat qu’ils soutiennent à quel point ils ont œuvré à son éventuelle victoire, et combien il ferait bien de ne pas l’oublier.

            De nombreux arguments ont été avancés pour justifier cette décision, la plupart tournant autour du Premier Amendement et de la liberté d’expression, ses défenseurs estimant que le plafonnement des dons constitue une forme de censure. Cleta Mitchell, spécialiste du financement des campagnes électorales, a estimé qu’il était injuste que les entreprises du secteur des médias soient autorisées à dépenser des sommes très importantes à diffuser des opinions, alors que les autres firmes ne le pouvaient pas. De plus, elle défend l’idée que les premières victimes du plafond de financement étaient les associations à but non-lucratif, et que le cas de Citizens United le montre bien[4].

            Il nous semble que ces trois arguments sont erronés. Tout d’abord, la liberté d’expression n’a guère de sens sans une certaine égalité devant l’expression. Si la liberté et l’égalité ont souvent été opposées, c’est, selon l’auteur de ces lignes, à tort. En effet, et ce cas nous le démontre clairement, une liberté appliquée sans distinction renforce les inégalités et par là même, prive de liberté de très nombreuses personnes. Dans le cas de Citizens United, il est possible que l’afflux soudain d’argent frais dans les campagnes électorales fasse encore monter le prix des spots TV de propagande, et rende donc encore plus difficile pour les organisations disposant de moyens limités de se faire entendre dans les médias généralistes. Le fait que la diffusion d’idées par Internet soit gratuite ne change pas grand chose : à moins d’écrire dans un blog très célèbre, une idée sur le web ne touche que le groupe de proches de celui ou celle qui l’a écrit, un groupe qui partage souvent les idées de l’auteur. Et même si la diffusion par Internet peut toucher beaucoup de monde, son influence dans la formation de l’opinion est incomparablement moins grande que celle de la télévision. La liberté d’expression ne justifie donc pas la suppression du plafond de dons, au contraire. De même, le fait que les grands médias privés puissent diffuser des idées et pas les autres entreprises est logique, puisque cela fait tout simplement partie de leur nature. Enfin, s’il est possible que des associations à but non-lucratif puissent tirer avantage de cet arrêt, ce sont avant tout les entreprises qui peuvent y voir une justification à une plus grande implication financière. S’il était peu avantageux d’être un petit financeur parmi d’autres alors que le plafond de dons existait, il est désormais plus intéressant d’être un gros donateur, ce qui accroit l’influence potentielle sur le candidat soutenu.

            Par ailleurs, comme le soutient le professeur de droit David Kairys dans son excellent article « Money Isn’t Speech and Corporations Aren’t People »[5], le mouvement vers la suppression des barrières au financement privé des campagnes électorales, qui est bien antérieur à 2010, s’est surtout orienté vers la possibilité de plus en plus grande pour les plus riches d’influencer les campagnes électorales. Ce mouvement s’appuie sur l’idée que « Money is speech », l’argent est du discours, et que la quantité d’argent injectée constitue un indicateur pertinent de la quantité d’idées intéressantes exprimées, et donc du débat existant. Mais la quantité et la qualité sont deux choses bien distinctes, surtout lorsqu’il s’agit d’expression. Sans même parler de la qualité ou de la justesse des idées exprimées, qui sont des choses très subjectives, il convient de remarquer que l’achat de spots TV pendant une campagne ne permet par forcément un enrichissement du débat par l’apport de nouveaux arguments, mais peut simplement augmenter le matraquage d’idées déjà cent fois répétées. Quoi qu’il en soit, l’arrêt du 21 Janvier 2010 va très probablement entraîner une explosion des dépenses occasionnées par les campagnes électorales en 2012 et peser de manière très forte.

De si chères campagnes

            L’arrêt Citizens United va sans aucun doute avoir un impact immense dans le financement privé des dépenses de campagne à l’avenir, et l’ampleur de cet impact a déjà commencé à se manifester dès les élections de mi-mandat de 2010, ainsi que pendant les primaires du parti Républicain. Ainsi, moins d’un an après l’arrêt de la Cour Suprême, les élections de mi-mandat ont permis d’illustrer avec fracas l’importance des super-PACs. En effet, selon un article paru sur « The Politic »[6], ceux-ci ont rassemblé pas moins de 35 millions de dollars pour la droite et 28 millions pour la gauche. Le Center For Responsive Politics, un organisme de recherche indépendant, cite des chiffres non moins impressionnants. Selon cet organisme, le groupe American Crossroads, créé par Karl Rove, conseiller de Georges W. Bush, a déboursé en 2010 21,5 millions de dollars, que ce soit pour soutenir des candidats républicains ou pour descendre des candidats démocrates. Ce chiffre représente, toujours selon la même source, le tiers des contributions des super-PACs, et presque autant que l’ensemble des super-PACs prodémocrates[7]. De manière relativement prévisible, cette nouvelle source de financement est, apparemment, avant tout au bénéfice des conservateurs. Ces derniers ont en effet tendance à être idéologiquement plus enclins à agir dans l’intérêt des grandes entreprises et des grandes fortunes, estimant que celles-ci sont les seules à même de choisir de manière efficiente où investir. Certains grands financeurs privés peuvent toutefois choisir de soutenir le parti Démocrate. Et, vu l’importance probable que vont avoir les super-PACs en 2012, le soutien qu’Obama sera capable de susciter aura un impact dans le succès ou l’échec de sa campagne.

            A ce titre, la campagne des primaires républicaines offre la possibilité aux comités républicains de fourbir leurs armes et de tester leurs stratégies de communication. Ainsi, le super-PAC de Mitt Romney dépense-t-il quatre millions de dollars pour attaquer Newt Gingrich alors que celui-ci décolle dans les sondages, sans jamais mentionner le nom de Romney. La majorité des électeurs ignorent ainsi qui est derrière les attaques répétées et nombreuses contre Gingrich, ce qui est largement à l’avantage de Romney. Comme le remarque Hélène Vissière, journaliste au Point, « Pendant ce temps, laissant son PAC faire le sale boulot, Mitt Romney, lui, menait une campagne positive, montrant des images idylliques de lui avec sa famille. Ce qui est beaucoup mieux vu par les électeurs aux États-Unis, qui sanctionnent en général les candidats critiquant leurs rivaux.[8] ». En théorie, les super-PACs doivent être indépendants des candidats qu’ils soutiennent, et surtout ils ne doivent pas se coordonner avec eux. En pratique, cela ne se vérifie évidemment pas.

            Ainsi, toujours selon l’article du Point, le comité de Mitt Romney compte nombre d’anciens membres de son équipe de campagne, dont Carl Forti, son directeur de campagne en 2008. Le super-PAC d’Obama, quant à lui, est dirigé par son ancien attaché de presse. Ces faits démontrent deux choses : d’abord l’extrême importance que les candidats accordent à la gestion de leurs comités, et ensuite la très grande connexion entre eux, connexion qui est d’ailleurs tout à fait illégale dans son principe. Pour autant, d’un point de vue strictement stratégique, ce deuxième élément s’explique largement par le premier : étant donnée l’importance accordée par les candidats à leurs comités, il serait particulièrement imprudent d’en laisser la direction à des inconnus, et il vaut mieux y placer des personnes de confiance. Cela permet de monter des stratégies comme celles évoquées dans le paragraphe précédent, qui ont permis à Romney d’affaiblir un de ses adversaires à la primaire. Toutefois, l’efficacité de ces stratégies n’est jamais assurée : par exemple, si deux super-PACs mènent des campagnes opposées et de force égale sur le même sujet, il y a de fortes chances pour que les effets de ces campagnes s’annulent mutuellement, et qu’elles ne changent donc en rien l’équilibre entre les candidats. Pour autant, un candidat qui choisirait de ne pas y avoir recours ne pourrait que se créer ainsi un handicap très important, et c’est pourquoi il faut s’attendre à la multiplication de ces dispositifs dans les années à venir.

            Ce mouvement paraît très dommageable pour la Démocratie, et cela pour plusieurs raisons. D’abord pour les facilités que cela représente en termes de possibilités de corruption. Ensuite à cause du risque de déséquilibre qu’il pourrait créer entre Démocrates et Républicains, ces derniers disposant a priori d’un plus grand soutien des gros financeurs de campagne. De manière plus fondamentale encore, il y a un risque très important en ce qui concerne l’orientation des politiques économiques dans les prochaines années. En effet, les grandes entreprises et les grandes fortunes américaines, dont le poids dans la politique américaine est déjà plus qu’excessif, se voient attribuer une possibilité unique d’augmenter ce poids. Leurs intérêts, qui sont déjà défendus plus que de raison par la classe politique américaine, ont à présent un nouveau moyen de s’exprimer et de s’imposer dans le débat américain, et il est peu probable que celui-ci en sorte grandi. Certaines opinions seront de plus en plus rares dans les médias, alors même qu’elles y seraient de plus en plus utiles. Enfin, il peut sembler particulièrement ridicule de permettre aux entreprises d’investir des sommes illimitées dans les campagnes électorales alors même que le pays manque cruellement d’investissements productifs[9]. Comme le souligne le politologue Guy Lachapelle, professeur titulaire à l’Université de Concordia, « les Etats-Unis ne sont jamais cités comme un modèle » en ce qui concerne leur système de financement des campagnes électorales, et il est fort peu probable que cela s’améliore dans les années à venir.



[1]   Il faut toutefois remarqué que la légende d’une campagne financé aux deux tiers par la classe populaire et la classe moyenne est exagérée, comme le montre cet article du Washington Post intitulé « Big Donors Drive Obama’s Money Edge », disponible à l’adresse suivante : http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/10/21/AR2008102102996_pf.html

[2]   Le titre donné au Président de la Cour Suprême. Les huit autres Juges ont le titre de Justices.

[3]   Le cas, bien que rare, n’est pas unique, loin s’en faut. De nombreux membres de la Cour Suprême ont adopté après leur nomination une position différente de celle du président qui les avait nommé, le plus célèbre étant Earl Warren.

[4]   Cette information précise a été trouvée sur l’article de Wikipedia correspondant à l’arrêt, qui est extrêmement bien documenté et bien sourcé, et que je conseille à toute personne désireuse d’en apprendre plus sur cet arrêt historique, afin de se faire sa propre opinion. L’article se trouve, en anglais, à l’adresse suivante : http://en.wikipedia.org/wiki/Citizens_United_v._Federal_Election_Commission

[6]   Journal regroupant des articles d’étudiants à Yale. L’article cité se trouve à l’adresse suivante : http://thepolitic.org/?p=445

[7]   Ces chiffres proviennent de l’article « Les Etats-Unis, là où l’argent va de pair avec le droit de parole » : http://www.radio-canada.ca/nouvelles/Politique/2011/05/17/004-financement-etats-unis.shtml

[8]   L’intégralité de l’article, intitulé « Super PAC, l’arme de la campagne présidentielle aux Etats-Unis » est disponible à l’adresse suivante : http://www.lepoint.fr/monde/super-pac-l-arme-de-la-campagne-presidentielle-aux-etats-unis-06-01-2012-1415913_24.php

[9]   Les campagnes électorales créent certes de l’activité économique, mais celle-ci n’est pas durable.

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