Les conséquences économiques du shutdown

Le plus incroyable à propos du « shutdown » du gouvernement américain n’est pas l’obstination politique qui en est la source. Le plus incroyable, c’est à quel point il semble ne pas provoquer de réaction significative. Les marchés boursiers, malgré une période de flottement, restent stables, et les entreprises et ménages ressentent plus d’ennui que d’inquiétude. Dans le même temps, les Républicains et les Démocrates ne semblent pas parvenir à un consensus pour sortir de l’impasse, chacun cherchant à accuser l’autre. Pourtant, 800 000 employés fédéraux sont au chômage technique, sans solde, et un million d’autres risquent d’être payés avec du retard. De plus, plusieurs agences gouvernementales n’ont plus assez d’effectif pour fonctionner correctement. Alors que cette fermeture du gouvernement de Washington entre dans sa deuxième semaine, il est intéressant de se pencher sur les conséquences potentielles d’un tel événement.

Des conséquences économiques et sociales encore peu sensibles mais réelles           

Le premier mécanisme par lequel ce « shutdown » se transmet à l’économie, c’est par la perte ou le retard de revenu pour les fonctionnaires fédéraux. Les 800 000 employés mis en congé sans solde se retrouvent de fait sans revenu tant qu’il n’y a pas d’accord au Congrès sur le vote du budget fédéral, à l’origine du blocage. Ces 800 000 personnes, ne sachant pas quand elles toucheront à nouveau un salaire, choisissent de moins consommer, ce qui affecte l’ensemble de l’économie. La ville de Washington DC est la première touchée : selon le professeur George Fuller, de l’Université George Mason, l’économie locale perd 220 millions de dollars pour chaque jour de blocage[1]. De plus, les agences gouvernementales qui ne fonctionnent plus, par manque d’effectif, consomment elles aussi moins. De manière générale, cet effet se fera sentir dans tous le pays,  de manière moins forte que dans la capitale. Selon IHS Inc, le « shutdown » coûte 300 millions de dollars à l’ensemble de l’économie américaine par jour[2].

A ces conséquences de court terme peuvent s’ajouter des difficultés importantes si le blocage se poursuit pendant plusieurs semaines. Comme l’a fait remarquer la Secrétaire au Commerce Penny Pritzker ce week-end, le manque d’effectifs dans plusieurs agences du gouvernement diminue l’efficacité du travail réalisé. Ainsi, 87% des 46 420 employés du secrétariat au Commerce sont en congé sans solde : le travail d’information des entreprises, ainsi que plusieurs tâches administratives essentielles sont donc ralentis[3]. Si cet état de fait se prolonge, cela peut réduire l’efficacité de l’économie américaine dans son ensemble.

Enfin, un « shutdown » de plusieurs semaines aurait des conséquences sociales non négligeables. Les salariés des agences fédérales et de leurs sous traitants sont les premiers touchés. De plus, alors que le taux de pauvreté est déjà de 15%, certains analystes craignent que cela n’affecte, à long terme, certains programmes d’aide sociale du gouvernement fédéral. Par exemple, le programme d’aide pour l’énergie, à destination des foyers modestes, pourrait subir des coupes si le blocage devait durer[4]. En plus des conséquences humaines et sociales, cela représenterait un coût économique important, puisque les foyers les plus modestes verraient leur pouvoir d’achat diminuer, et consommeraient donc moins. Il y a donc un réel risque que le « shutdown » affecte la reprise commencée cette année aux Etats-Unis, surtout s’il doit se prolonger plusieurs semaines.

Un impact limité sur la confiance

Pourtant, la confiance des acteurs économiques ne semble pas être affectée outre mesure. Les marchés financiers ont connu une courte période de flottement le 1er octobre, mais il n’y a eu aucune panique. Les entreprises et les marchés financiers semblent avoir anticipé. De plus, tout indique que beaucoup d’acteurs économiques ne sont pas réellement inquiets. Une part importante d’entre eux estime qu’un accord politique sera atteint dans les jours à venir, et que tout recommencera comme avant. Selon le patron de Sageworks, une entreprise d’analyse financière, les dirigeants des compagnies privées ne s’inquiètent pas beaucoup de ce qui arrive à Washington[5].

Pourtant, même si les Américains semblent, globalement, plus ennuyés qu’inquiétés par le blocage politique, certains signes montrent que la confiance des acteurs est affectée. En effet, si certains analystes pensent que le Congrès finira par arriver à un compromis sur le budget fédéral, ce qui permettra de faire reprendre le travail aux fonctionnaires mis en congé, personne ne sait quand cela aura lieu. Or, comme nous l’avons vu, les conséquences économiques et sociales risquent de s’approfondir. Cette possibilité est déjà envisagée par certaines entreprises. Par exemple, Lockheed Martin, qui dépend de ses contrats avec le Pentagone, a placé 3000 employés en congé sans solde après le « shutdown »[6]. De plus, l’incertitude créée par les négociations sans fin au Congrès génère un climat pesant pour l’économie. Ainsi, la moitié des employeurs du Business Roundtable, un lobby conservateur, estime que les désaccords politiques actuels ont un impact négatif sur les intentions d’embauche dans les mois à venir. Même si les acteurs économiques s’attendent à une résolution rapide du conflit politique, ils commencent donc à se préparer au cas où cela ne se vérifie pas.

Le fonctionnement de la vie politique au coeur du problème

Plus les jours passent, et plus cette éventualité d’un blocage durable semble d’ailleurs se confirmer. Les Républicains, menés par le Président de la Chambre des Représentants John Boehner, refusent toujours de voter le budget en raison de leur opposition à la réforme du système de santé. Les Démocrates, eux, insistent sur le fait que la réforme a été votée, confirmée par la Cour Suprême, et qu’il est irresponsable de ne pas la financer. Influencée par les élus du Tea Party, minoritaires mais actifs, la droite cherche à réduire les dépenses publiques coûte que coûte. Boehner a encore confirmé l’intransigeance de son parti en déclarant qu’il était impossible, à l’heure actuelle, de relever le plafond de la dette tant qu’un plan de réduction du déficit n’a pas été élaboré. De son côté, Barack Obama refuse de négocier tant que ce plafond n’a pas été relevé[7].

Ce chantage au plafond de la dette est inquiétant. En effet, la dette publique des Etats-Unis va bientôt atteindre ce maximum légal, au delà duquel le gouvernement n’est plus autorisé à emprunter. Or, l’emprunt finance de nombreuses activités publiques, qui devront être arrêtées à plus ou moins long terme si le plafond n’est pas relevé. De plus, si ce plafond est atteint sans qu’une solution soit trouvée, il est fort probable que la confiance dans le gouvernement américain s’effondre auprès des investisseurs. Les conséquences sont imprévisibles, mais une chute de la valeur des bons du Trésor est très probable. Ces titres jouant un grand rôle dans la finance internationale, un tel événement pourrait entraîner une nouvelle crise financière mondiale.

Cette éventualité peut encore pousser le Congrès à adopter un compromis de dernière minute, d’autant plus que, si les conséquences du « shutdown » restent encore peu sensibles pour le moment, celles d’un non-relèvement du plafond de la dette pourraient être catastrophiques. Jusqu’à aujourd’hui, il y a eu 18 « shutdowns » du gouvernement fédéral, et tous se sont conclus par un compromis politique. Ce compromis est au cœur de la culture politique américaine et s’appuie sur le système bipartisan, qui a été pensé pour favoriser les solutions de consensus. Le Président Obama compte ainsi sur le soutien des Républicains modérés pour voter le budget fédéral. Il faut espérer que l’influence du Tea Party sera suffisamment faible pour permettre de sortir du blocage.

Taxer les plus riches, les USA face à un choix de société

Selon Alphonse Allais, «  il faut prendre l’argent là où il se trouve, chez les pauvres. Bon d’accord, ils n’ont pas beaucoup d’argent, mais il y a beaucoup de pauvres.  » Cette phrase très connue semble avoir directement inspirée de nombreuses réformes fiscales aux Etats-Unis, et ce notamment depuis la présidence de Ronald Reagan.

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Le Fiscal Cliff, quand l’urgence peut attendre

Les médias nous on beaucoup parlé, en cette année 2012, des prévisions plus ou moins fantaisistes sur la fin du monde et les diverses catastrophes qui nous guettent. Les journalistes économiques du monde entier ne font pas exception à cette tendance, et en termes d’apocalypse, ils nous proposent une menace malheureusement bien réelle : le « fiscal cliff ». Cette expression, traduite en français par « falaise fiscale » ou « mur budgétaire », est devenue ces derniers mois l’objet d’une véritable terreur. Elle désigne un ensemble de mesures temporaires, fiscales et budgétaires, prises par le gouvernement américain et qui doivent toutes arriver à terme le 1er Janvier 2013. Il s’agit notamment de baisses d’impôts dont le but était d’encourager l’investissement, ou d’aides sociales d’urgence mises en place pour limiter les effets de la crise. Ces diverses mesures coûtent, prises ensemble, 607 milliards de dollars par an à Washington. Pour les européens que nous sommes, et à qui on dit sans cesse que le vrai problème de l’économie aujourd’hui, c’est le déficit public, le fait de faire économiser 607 milliards de dollars par an à l’Etat central semble être une excellente nouvelle. Ce n’est pourtant pas le cas. En effet, ces mesures qui vont disparaître en même temps que l’année 2012, qu’elles consistent en baisses d’impôts ou en augmentations des dépenses publiques, permettent d’injecter de l’argent dans l’économie, et de soutenir la timide reprise des Etats-Unis. Leur disparition risque de déclencher une nouvelle phase de récession.

            Le Congressional Budget Office a ainsi estimé que, si les lois n’étaient pas modifiées et que les mesures du « fiscal cliff » étaient appliquées telles qu’elles ont été prévues, cela pourrait entraîner une baisse du PIB américain de 1,3% sur le premier semestre de 2013, et une croissance annuelle de 0,5%, alors que si toutes ces mesures étaient prolongées, la croissance serait de 4,4% en 2013[1]. Mais, toujours selon le CBO, si ces restrictions budgétaires ne sont pas appliquées, cela fera exploser la dette publique américaine et risque de l’amener à des niveaux de moins en moins supportables. Le « fiscal cliff » incarne donc de manière claire le choix cornélien que doivent faire tous les gouvernements des grands pays industrialisés en ce moment : faut il faire baisser le déficit public, même si cela plonge l’économie dans la dépression ? Ou faut-il au contraire financer des politiques de soutien qui peuvent relancer la croissance mais font augmenter la dette publique ? En fixant une date butoir, cet événement oblige Washington à se positionner clairement, et rapidement, sur ce sujet. Cela nécessitera de dépasser certaines querelles partisanes qui, aujourd’hui, bloquent le processus de décision. Pourtant, si le risque représenté par le « fiscal cliff » a parfois été exagéré, il reste bien réel, et pourrait même se réaliser plus tôt qu’on ne le pense.

Un choix d’économie très politique 

            De fait, trois solutions sont possibles, chacune représentant une vision différente de la politique économique. Il y a évidemment le choix de rentrer à pleine vitesse dans le mur budgétaire, c’est-à-dire de ne rien changer et de laisser les restrictions budgétaires arriver comme elles étaient prévues. Ce choix sacrifie la croissance pour permettre de rendre la dette plus soutenable. Mais en réalité, cette possibilité ne peut être souhaitée par personne. Lundi 26 Novembre, les membres du cercle des conseillers économiques (Council of Economic Advisers) du Président Obama ont alerté sur le fait que, si ce scénario devait se réaliser, la consommation des ménages américains pourrait diminuer de 200 milliards de dollars par rapport aux prévisions[2]. La consommation étant le premier moteur de la croissance américaine ces dernières années, cela pourrait entraîner des conséquences économiques encore plus graves que celles prévues par le rapport du CBO.

            Il est donc très improbable que rien ne soit fait pour contrer les effets du « fiscal cliff », mais il est tout aussi improbable que celui ci soit totalement évité. De fait, comme l’a fait remarquer le CBO, prolonger toutes les mesures temporaires qui forment ce mur budgétaire entraînerait une augmentation très importante de la dette publique à moyen terme. Certains économistes, tels que le prix nobel Paul Krugman, peuvent argumenter, avec raison selon nous, que ce n’est pas le véritable problème, et qu’il est beaucoup plus urgent de relancer l’économie et de lutter contre le chômage[3]. La majorité des politiciens ne l’entend pas de cette oreille. La question de la dette publique a pris une telle ampleur médiatique qu’il est désormais impossible pour les gouvernants de l’ignorer. Il semble donc que le débat sur le « fiscal cliff » doive se conclure sur une solution intermédiaire, qui doit se définir en fonction des rapports de force politiques.

            A ce sujet, le fait que la Chambre des Représentants soit à majorité républicaine crée une difficulté majeure pour l’administration Obama, qui doit négocier chaque point sous l’œil sourcilleux des membres du Tea Party, dont certains ont juré sur l’honneur de ne jamais augmenter les impôts. Or, l’un des grands thèmes de la campagne de réélection du Président Obama était la justice fiscale, c’est-à-dire l’augmentation des impôts des plus riches. Dans le cas du mur budgétaire, cela se traduit par une demande faite au Congrès (Chambre des Représentants et Sénat) de prolonger les baisses d’impôts décidées par Georges W. Bush pour la classe moyenne, mais de les laisser expirer pour les personnes qui gagnent plus de 250 000$ par an[4]. Les Républicains, pour leur part, restent fidèles au programme contenu dans le très économiquement libéral Consensus de Washington des années 90 : élargir la base fiscale, c’est-à-dire augmenter le nombre de personnes imposables, tout en diminuant les taux d’imposition, et surtout la progressivité de ces taux. Les positions semblent donc difficiles à réconcilier. Certains gestes de bonne volonté ont été fait de part et d’autre[5], mais les enjeux politiques s’opposent à une résolution rapide du problème

Rien ne sert de courir, à moins que … ?

            Il est important de comprendre que ce mur budgétaire n’est qu’une métaphore, et que l’économie américaine ne va pas perdre 607 milliards de dollars d’un coup le 31 Décembre 2012 à minuit. Les effets du « fiscal cliff » se feront sentir graduellement au cours des mois qui suivront, lorsque certains verront leurs impôts augmenter alors que les aides sociales des autres diminueront. De plus, la plupart des mesures qui disparaîtront avec l’année 2012 peuvent être revotée quelques mois plus tard, et le « fiscal cliff » peut donc être partiellement annulé plusieurs mois après s’être réalisé[6]. Cela donne une excuse commode aux décideurs politiques pour éviter de prendre une décision dans l’immédiat. Il semble même que les deux camps estiment que leur point de vue sera renforcé si le débat se déroule dans une situation encore plus critique, par exemple si les premiers effets du mur budgétaire commencent à se faire sentir. De plus, la dette publique américaine se rapproche de son plafond officiel, qui va devoir être réévalué une fois de plus, probablement dans les premiers mois de 2013. En effet, cette dette ne peut dépasser un certain seuil, voté par le Congrès. La dernière fois que ce seuil avait été réévalué, en Juillet 2011, cela avait déclenché un véritable drame politique, à cause des violents débats que cela avait occasionné, le Tea Party refusant cette réévaluation. Or, si le plafond n’est pas augmenté, le gouvernement américain ne peut plus emprunter, car cela augmenterait sa dette. S’il ne peut emprunter, il ne peut payer ses frais de fonctionnement, et se retrouve donc en défaut de paiement[7]. Cette perspective rend tous les débats qui entourent cette réévaluation dramatiques, et c’est pourquoi, selon nous, c’est lors du prochain relèvement que se dérouleront les véritables débats sur les choix fiscaux et budgétaires. Des mesures symboliques et consensuelles seront peut-être prises avant, pour limiter les effets à court terme du « fiscal cliff », mais les choix les plus importants se feront à ce moment là.

            Cela pose un problème non négligeable, car la question est plus urgente qu’il n’y paraît. Certes, comme cela a été dit plus haut dans cet article, les effets du mur budgétaire ne se feront sentir que graduellement. Mais ce n’est vrai que pour les effets budgétaires et fiscaux. Les conséquences en termes de confiance se font déjà sentir. Ainsi, les plus grandes places boursières du monde réagissent en ce moment de manière souvent exagérée à la moindre évolution, positive ou négative, du débat sur la politique budgétaire de Washington. Le Fond Monétaire International lui-même a insisté pour que les incertitudes autour de cette question disparaissent au plus vite[8]. L’un des objectifs majeurs à court terme reste simplement de rassurer les investisseurs financiers et les consommateurs, car il ne faut pas oublier que les négociations délicates sur le plafond de la dette, en 2011, avaient fait perdre aux Etats-Unis leur triple A. La perspective de nouvelles discussions interminables à la recherche d’un compromis apparemment impossible n’a rien pour rassurer qui que ce soit, et la confiance des ménages peut elle aussi en souffrir. Il n’est pas impossible qu’en l’état actuel des marchés financiers, une absence de solution au « fiscal cliff » n’entraîne une très grande prudence des investisseurs, et donc une baisse des investissements. Une panique financière n’est pas non plus à exclure, tant les marchés sont instables ces dernières années, mais le dossier semble évoluer suffisamment lentement pour éviter les mauvaises surprises qui causent ce genre de panique. De plus, la très grande fragilité des économies européennes constitue une autre menace pesant sur les Etats-Unis. Si celles-ci devaient s’effondrer, ou même simplement continuer à s’affaiblir graduellement comme elles le font depuis des mois, Washington souffrirait encore plus de n’avoir pas restauré la confiance en fixant un cap clair à la politique budgétaire et fiscale. Les lenteurs politiques sur le mur budgétaire, dont chaque parti espère probablement accuser l’autre, font donc peser un réel risque sur l’économie américaine, en dégradant la confiance dans la classe politique, qui semble ne pas prendre les mesures d’urgence nécessaire.

            Le cas du « fiscal cliff » illustre le choix que doivent faire les gouvernements des pays développés, entre austérité et relance. Il ajoute l’urgence de la situation, symbolisée par la date du 1er Janvier 2013, et l’ampleur du problème, puisque c’est la première économie du monde qui est touchée. Il permet de voir à quel point les décisions provenant de la sphère politique ont encore une importance immense en termes économiques, malgré tous les discours entendus ces dernières décennies à propos de l’affaiblissement des Etats. Ici, l’impact d’une décision, ou d’une absence de décision, est à la fois considérable et évident. Les marchés financiers du monde entier attendent le compromis final, et en espèrent et craignent les conséquences potentielles. Cela confirme le rôle prépondérant que doivent jouer les Etats dans la sortie de la crise économique actuelle. Plus important encore, cela démontre la nécessité absolue pour les gouvernants de dégager une ligne cohérente en matière de politique économique et de s’y tenir, afin de renforcer la confiance des acteurs économiques. En effet, comme le disait le Prix Nobel d’économie Douglass North, le choix le plus important en matières de politiques économiques n’est pas le choix entre interventionnisme et libéralisme, mais entre cohérence et incohérence. L’Etat ne perd réellement son influence dans l’économie qu’à partir du moment où il ne parvient plus à créer ce cadre cohérent, clair et stable. Reste à espérer que les dirigeants démocrates et républicains y parviendront, et n’auront pas à regretter leurs hésitations.



[1]   Ces chiffres sont évidemment des prévisions moyennes. Le document complet du CBO est disponible, en anglais, à l’adresse suivante : http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/FiscalRestraint_0.pdf

[7]   Nous étudierons les conséquences potentielles d’un tel événement dans un article à venir.

Les Républicains, les pauvres et l’État fédéral

Les enjeux économiques dominent la campagne électorale américaine. Les controverses sont d’autant plus fortes que les programmes s’opposent radicalement. Alors que Barack Obama défend un renforcement mesuré de l’intervention de l’Etat fédéral, son adversaire prend position pour son affaiblissement. Il est toutefois difficile de discerner les promesses électorales des mesures qui seront potentiellement appliquées en cas de victoire par l’un ou l’autre des deux candidats. A ce titre, le choix de Paul Ryan comme colistier pour Mitt Romney apporte une information importante. En effet, Ryan est l’un des architectes du budget Républicain pour 2013, en tant que président de la commission du budget de la Chambre des Représentants depuis Janvier 2011. Ce document, intitulé « The Path to Prosperity »[1], est un brillant résumé des thèses néoconservatrices et néolibérales si chères au Grand Old Party. Il oppose sur certains points un contraste saisissant avec la modération de la campagne de Romney, et offre probablement une vision plus pertinente de ce que pourrait faire le Parti Républicain s’il contrôlait les pouvoirs législatif et exécutif. C’est à ce titre que nous allons en étudier certains chapitres, les problèmes soulevés et les solutions proposées dans ce document étant révélateurs de la façon dont les Républicains perçoivent et comprennent l’économie.

            Cette analyse commence par un article sur la protection sociale. Ce sujet est particulièrement important en période de crise, puisque le nombre de personnes qui ont besoin d’un soutien de la puissance publique est plus fort qu’en période de prospérité. Or, le positionnement sur l’aide social est lourd de sens. Les hommes politiques qui disent qu’il n’en faut aucune sont pour le moins rares. En revanche, la façon de l’envisager dit beaucoup sur les représentations des hommes et des partis. Le budget républicain pour 2013 ne fait pas exception. Il permet de voir comment le Parti de Mitt Romney et de Paul Ryan considère les bénéficiaires de l’aide sociale. Par ailleurs, ce budget plaide pour un affaiblissement du poids de l’Etat fédéral dans l’aide sociale, et son transfert vers d’autres institutions. Le choix de ces institutions est très significatif, car il montre une certaine vision de la société du Grand Old Party.

Les pauvres, profiteurs ou victimes ?

             Les pauvres sont présentés, depuis des décennies, comme des profiteurs par les néoconservateurs du monde entier. Ces derniers ne cessent de parler des passagers clandestins qui profitent des dispositifs d’aide sociale pour gagner des sommes indécentes sans travailler. Ce discours, largement fantasmagorique et qui se concentre sur des exemples isolés, permet de disqualifier et de remettre en cause à peu de frais les systèmes d’aide sociale généreux instaurés dans les années 50 et 60. Toutefois, la crise économique et les changements sociaux qu’elle a déclenché ont forcé les Républicains à nuancer leur analyse[2].

            Ainsi, dans leur budget 2013, le chapitre sur l’aide sociale (intitulé « Repairing the Social Safety Net ») commence par le rappel des ravages de la crise sur le niveau de vie de millions d’américains méritants. Il s’agit d’un élément important, puisque les Républicains reconnaissent ainsi que la misère peut être le résultat d’un système économique qui dysfonctionne. La conséquence en est simple : si les pauvres sont plus nombreux à être victimes que profiteurs, alors l’aide sociale est justifiée, et la disqualification habituelle n’a plus de raison d’être. Pour autant, le système d’aide mérite d’être réformé pour répondre aux nombreux abus dont il est l’objet. Et, pour les auteurs de ce budget, ces abus ne peuvent venir que de deux sources : les mauvais pauvres (car ils sont toujours là) et, bien entendu, l’État fédéral.

            L’idée du mauvais pauvre, qui profite du système social pour vivre aux frais de la société reste présente en creux dans le budget Républicain. Ainsi, à la page 41 du document « Path to Prosperity », les auteurs affirment que « le meilleur programme de protection sociale est temporaire et se conclut par un travail et une vie stable et indépendante pour le bénéficiaire ». Cela peut paraître incontestable, mais mettre en avant le côté temporaire de la protection sociale permet en réalité d’exiger des bénéficiaires de sortir, plus ou moins rapidement, de la pauvreté. Cela tend à occulter le fait que la pauvreté ou le chômage de longue durée ne résultent pas nécessairement de la paresse du bénéficiaire, mais sont plus souvent subis, et très durs à vivre pour ceux et celles qui en souffrent. Des exemples d’abus individuels sont donnés, par exemple avec le cas d’employés de la Ville de New York qui avaient créé de faux noms pour profiter du Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP), un programme fédéral permettant aux plus défavorisés de se nourrir. Cet exemple, incontestablement regrettable, permet d’ailleurs d’accuser des fonctionnaires responsables de fraude. Or les fonctionnaires restent, avec l’État fédéral, l’un des boucs émissaires favoris des néoconservateurs.

            Le basculement dans la pauvreté et la précarité de très nombreux citoyens américains empêche les Républicains de s’attaquer de manière trop agressive aux bénéficiaires de l’aide sociale. Cela les pousse à blâmer le gouvernement fédéral. Selon eux, les abus vis-à-vis du système d’aide sociale proviennent avant tout d’une mauvaise régulation. Ainsi, le fait que les programmes Medicaid et SNAP soient financés par le gouvernement fédéral et les Etats fédérés de manière proportionnelle au nombre de bénéficiaires est dénoncé. En effet, selon les Républicains, ce système incite les Etats fédérés à augmenter le nombre de bénéficiaires de ces programmes pour toucher plus d’argent du gouvernement fédéral. Ils justifient cette idée en disant que le SNAP a concerné 17,3 millions de personnes en 2001, à 28,2 millions en 2008, alors que le taux de chômage diminuait de 1,4 points entre 2003 et 2007. Ce raisonnement est toutefois biaisé, puisque avoir un travail ne protège plus contre la pauvreté, comme le montre l’explosion du nombre de travailleurs pauvres aux États-Unis. Les Républicains remarquent également, à raison, que les programmes d’aide aux étudiants pour payer leurs études participent à expliquer la hausse des coûts d’inscription à l’Université. Quoi qu’il en soit, la très forte augmentation des coûts de l’aide sociale de ces dernières années justifie pleinement des réformes d’ampleur. Toutefois, selon nous, celles proposées par le budget Républicain pour 2013 ne sont pas pertinentes et, en s’attaquant à l’Etat fédéral en priorité, elles risquent d’être contre-productives.

Affaiblir l’Etat fédéral : qui prend le relai ?

            Tout au long de ce texte, les Républicains dénoncent « les technocrates » qui gèrent les programmes fédéraux. Cette gestion, selon eux, ne peut être que fautive, car elle est éloignée des bénéficiaires. Ils s’opposent ainsi à ce qu’ils appellent « l’approche top-down du Président » (p.41), ce qui leur permet au passage de critiquer Obama. Ils plaident donc pour la gestion des programmes d’aide sociale par des administrations plus « proches » des citoyens, c’est-à-dire plus petites que l’Etat fédéral. L’idée est que ces administrations de taille plus modeste seraient mieux à même de comprendre les besoins de leurs citoyens, et donc d’agir de manière plus pertinente. Ce point de vue mérite toutefois d’être discuté, tant il apparaît ici comme une volonté à peine déguisée de démanteler l’aide sociale.

            Concernant cette aide, les principales préconisations des Républicains sont simples : renforcer le rôle des 50 Etats fédérés dans la gestion des programmes (Medicaid et Food Stamps notamment), et plafonner le financement de ces derniers par Washington. A l’heure actuelle, comme nous l’avons dit, l’Etat central finance les programmes d’aide sociale en proportion du nombre de bénéficiaire dans chaque Etat. Les Républicains estiment que cela incite ces derniers à étendre la couverture sociale, puisqu’ils n’en paient qu’une minorité. Instituer un maximum aux financements fédéraux permettrait donc d’éviter cette incitation perverse, et de pousser les Etats à être plus efficaces dans l’allocation des aides.

            Toutefois, ce système ne ferait probablement que créer des incitations perverses agissant en sens inverse. En effet, si chaque Etat reçoit une subvention fixe, proportionnelle au nombre de bénéficiaires potentiels qu’il compte sur son territoire, il est incité à réduire la couverture sociale. Si les Etats ne commencent à payer la protection sociale qu’à partir d’un certain seuil, alors ils ont intérêt à ce que les dépenses totales pour cette protection soient proches de ce seuil. Par exemple, si un Etat est certain de recevoir un milliard de dollars pour financer le programme SNAP sur son territoire, il a intérêt à distribuer les Food Stamps de façon à ce que le coût total du programme soit d’un peu plus d’un milliards. Ainsi il peut tirer les bénéfices politiques d’un programme qu’il gère mais pour lequel il paie très peu. De plus, il ne faut pas oublier que les Etats fédérés sont de plus en plus endettés[3], et connaissent des difficultés budgétaires considérables. Ces dernières les poussent déjà à réduire leurs dépenses, notamment vis-à-vis de leurs fonctionnaires. L’application du programme Républicain aurait donc comme effet probable une réduction drastique du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale.

            Or, les conservateurs américains sont opposés à cette aide sociale provenant de la personne publique. Pour autant, ils défendent d’autres formes de solidarité, plus conformes à leurs croyances. Cela se retrouve dans le budget 2013. Ainsi est-il écrit que le Président Obama renforce le gouvernement « à la place des familles, des communautés locales, et des groupes basés sur la foi » (p.41). Dans le même paragraphe, il est dit que « une bureaucratie centralisée ne peut se substituer à une société civile dynamique, dans laquelle les citoyens s’aident les uns les autres sur une base personnelle. »[4] La volonté politique est claire. Il s’agit d’affaiblir l’intervention de l’Etat fédéral et de laisser l’aide sociale à des collectivités publiques qui n’ont pas les moyens de l’assurer.

            L’idéal correspondant est celui d’une protection assurée non par l’Etat ou la personne publique, mais par les communautés. La charité est privilégiée sur la solidarité nationale obligatoire. Or, ce système ne fonctionne pas. Il favorise les communautés et les groupes qui ont le plus tendance à la solidarité interne d’une part, et les communautés et les groupes les plus riches d’autre part. Enfin, il dépend intégralement de la bonne volonté des personnes qui sont en capacité d’aider, et de la façon dont elles perçoivent les personnes qui ont besoin d’être aidées. C’est tout cela que le projet républicain défend, en définitive. C’est vers cela que tend leur représentation de la pauvreté comme une faute personnelle, vers cela que tend l’affaiblissement à tout prix de l’Etat fédéral. Les dispositifs d’aide sociale doivent être réformés aux Etats-Unis, c’est incontestable. Mais cela doit permettre de rendre le système plus efficace, et pas d’accentuer l’exclusion et la misère des individus et des groupes qui en souffrent déjà. C’est vers cela que tend le budget 2013 des Républicains.



[1]   Disponible en intégralité à l’adresse suivante : http://budget.house.gov/uploadedfiles/pathtoprosperity2013.pdf

[2]   Du moins dans les discours officiels, comme le montre la dernière gaffe de Mr Romney. A ce sujet, lire sur Bully Pulpit : http://bullypulpit.fr/2012/09/47-vraiment-gouverneur-romney/

[4]   Respectivement « in place of families, local communities, and faith‐based groups » et « Centralized bureaucracy is no substitute for a vibrant civil society in which citizens help each other on a personal basis »

Au Wisconsin, une démonstration de force des Républicains

            Au début du mois de Juin a eu lieu un événement que Mordecai Lee, ancien membre du Sénat et de l’Assemblée du Wisconsin, actuellement professeur à l’Université de Milwaukee, a décrit comme « l’équivalent de ce que la Guerre d’Espagne était à la Seconde Guerre mondiale : un échauffement, un terrain d’entraînement »[1]. De quoi s’agit-il ? Simplement de ce qui a été, ces derniers mois, l’un des centres de l’attention médiatique aux Etats-Unis : l’élection du gouverneur de l’Etat du Wisconsin, qui a eu lieu le 5 Juin 2012 et a vu la réélection de Scott Walker, déjà élu en 2010. Cet événement est important, et a été suivie dans tout le pays, pour plusieurs raisons. Il est en effet non seulement une répétition avant l’élection présidentielle de Novembre, qui permet à chaque parti de compter ses partisans dans un Etat qui sera certainement décisif dans le choix du prochain locataire de la Maison Blanche, mais il s’inscrit aussi dans un contexte extraordinaire, qui fait intervenir des considérations tant économiques et sociales que politiques.

Un mobilisation sociale devenue politique

            L’élection gouvernatoriale de 2012 trouve son origine dans une très forte mobilisation des syndicats, en particulier ceux des fonctionnaires de l’Etat du Wisconsin. Leur colère venait du 2011 Wisconsin Act 10, un texte visant à permettre des économies sur le budget de l’Etat. Il s’agissait notamment d’augmenter la contribution des fonctionnaires à leur cotisation retraite et à leur assurance maladie, tout en réduisant le droit de négociation des conventions collectives des salariés du secteur public. De fait, ces deux effets ne peuvent que participer à une diminution importante de leur pouvoir d’achat, ce qui a permis aux syndicats de rassembler leurs militants non seulement au sein de l’Etat mais aussi dans le pays entier. La lutte des syndicats du Wisconsin est rapidement devenu un symbole à travers les Etats-Unis. Pour la Droite, le symbole était celui de la nécessité de faire des économies en réduisant les dépenses publiques, qui sont perçues comme forcément dispendieuses et exagérées. Pour les syndicats, il s’agissait de s’opposer aux excès de la rigueur.

            D’un point de vue strictement économique, si la nécessité de réduire les déficits publics ne doit évidemment pas être sous-estimée, il ne faut pas négliger l’effet stabilisateur des salaires des fonctionnaires. Ces salaires stables, s’ils peuvent apparaître comme une injustice pour les salariés du secteur privé, dont les pouvoirs d’achat diminuent beaucoup plus en moyenne du fait de la crise, permettent au moins de renforcer la demande. Cela a un effet très positif, en particulier aux Etats-Unis, où la demande intérieure a toujours été l’un des ressorts principaux de la croissance. De plus, il est bien connu que les bas revenus épargnent très peu, et diminuer ainsi le revenu des fonctionnaires de tout un Etat risque fort de diminuer l’épargne globale au Wisconsin. Or, là aussi, comme nous l’avons déjà évoqué dans un article précédent[2], le pays de l’Oncle Sam a besoin d’épargne pour compenser son besoin de financement. Il nous semble donc que réduire le pouvoir d’achat des fonctionnaires est une mesure opportuniste et populiste, et surtout injuste, car la crise a été causée, clairement, par les excès de la finance, et que ce sont finalement les agents publics qui la paient[3].

            Quoi qu’il en soit, cette mobilisation sociale exceptionnelle a finalement débouché sur une élection anticipée dans laquelle Mr Walker devait remettre son titre en jeu, selon la procédure de recall election. Après diverses péripéties incluant plusieurs opérations de recomptage des signatures, le nombre d’habitants du Wisconsin ayant signé la pétition pour la tenue de cette élection s’est élevée à 900 000, un score très honorable qui ne pouvait qu’encourager les opposants au gouverneur sortant. En effet, cela représentait 46% du nombre de voix exprimées durant l’élection gouvernatoriale de 2010, que Walker avait emporté. De plus, les deux seuls autres cas de recall election contre des gouverneurs aux Etats-Unis s’étaient soldés par une défaite pour le candidat sortant. Mais cet optimisme était probablement exagéré, car la campagne s’est finalement révélée, dans beaucoup de ses caractéristiques, très favorable aux Républicains.

Une élection avec les armes des républicains

            L’élection gouvernatoriale du 5 Juin 2012 a en effet constitué une véritable démonstration de force des républicains. Malgré une mobilisation très forte contre lui à l’origine, Scott Walker a réussi à se faire réélire avec 53% des suffrages exprimés, soit sept points d’avance sur son opposant principal, le Démocrate Tom Barret, Maire de Milwaukee. Cela s’explique évidemment par le contexte local particulier de la recall election, mais aussi par des facteurs plus larges, comme les thèmes de campagne abordés, la mobilisation de terrain et la question des financements. Ces trois derniers éléments ont tourné à l’avantage des Républicains, qui ont su déployer les bons outils et profiter du contexte national pour retourner la situation en leur faveur.

            Si, à l’origine, le contexte local jouait à plein pour les Démocrates, qui pouvaient compter sur une très forte mobilisation, d’abord autour des syndicats puis autour du rassemblement des 900 000 signatures, les Républicains ont pu jouer sur divers éléments pratiques. Ainsi, les primaires Démocrates n’ont eu lieu qu’un mois avant l’élection, ce qui laissait fort peu de temps à Mr Barret pour se poser en leader et, surtout, pour développer ses arguments et marquer sa différence. De plus, le principe même de la recall election a été plusieurs fois contesté dans sa pertinence. Certains journaux, tel le Milwaukee Journal Sentinel[4], ont ainsi fait remarquer que cette procédure était inappropriée car elle s’opposait à la politique budgétaire du gouverneur. Selon ce journal, si Walker perdait l’élection, cela signifiait qu’aucune politique ambitieuse ne pourrait jamais être menée en matière budgétaire, car les gouverneurs seraient toujours sous la menace d’une élection anticipée, et n’oseraient donc plus rien faire. Cet argument de la continuité et de la stabilité du gouvernement, au demeurant tout à fait sensé, a eu d’ailleurs d’autant plus d’impact que les thèmes abordés par Mr Walker s’inscrivent dans un contexte national qui leur donne un grand poids.

            En effet, les Républicains défendent l’idée d’une austérité quasiment inconditionnelle pour réduire les déficits publics. Cette idée trouve actuellement un écho très fort, et la crise de la dette des pays de la zone euro ne peut que renforcer la paranoïa autour de cette question. Les Démocrates ont plus de difficultés à se positionner clairement à ce propos, car ils appliquent une austérité aménagée et nuancée par quelques mesures de relance. Cette stratégie est incomparablement plus sage que la rigueur totale prônée par les Républicains, mais elle est aussi largement plus difficile à expliquer simplement à travers la télévision ou la radio, qui sont les principales sources d’information, sinon les seules, de la majorité des américains. Les messages et les thèmes de campagne de Scott Walker, déjà relayés à l’électorat depuis des années, voire des décennies, se sont donc facilement imposés, contrairement à ceux de Tom Barret, ce qui a sans aucun doute participé à la défaite de ce dernier.

            En revanche, la campagne pour l’élection gouvernatoriale du 5 Juin a été l’occasion pour les Républicains de confirmer leur maîtrise de deux outils qui seront probablement centraux dans l’élection présidentielle de Novembre. Le premier de ces outils, que les conservateurs américains maîtrisent depuis maintenant des années, est la mobilisation très active de militants de terrain qui convainquent leurs proches, leurs amis, leurs voisins, et dont l’influence est simplement énorme[5]. Ainsi, là où les Républicains ont, une fois de plus, mené une campagne de proximité d’excellente qualité, les Démocrates du Wisconsin n’ont pas réussi à capitaliser sur la mobilisation anti-Walker du début d’année. Enfin, l’élément peut-être le plus important à avoir avantagé le candidat sortant est sans aucun doute la question du financement de la campagne. En effet, les Républicains ont réussi à mobiliser des sources d’argent à la fois nombreuses, variées et généreuses, à tel point que, à la fin du mois de Mai, Walker avait reçu 30,5 millions de dollars, dont les deux tiers venant de contributeurs extérieurs au Wisconsin, alors que Barret ne disposait que de 4 millions de dollars, dont 26% provenaient du reste des Etats-Unis[6]. Ceci a entre autre été rendu possible par le nouvel environnement juridique pour les donations privées aux campagnes politiques, dont nous avons parlé dans un précédent article[7]. Cette question des contributions privées, ainsi que certains autres éléments de la campagne pour l’élection gouvernatoriale du 5 Juin 2012, doit être vue comme un avertissement très fort aux Démocrates, qui doivent prendre en compte tous ces paramètres pour l’élection présidentielle de Novembre.

Les Démocrates au pied du mur

            Si l’élection du 5 Juin laisse le Parti Démocrate du Wisconsin dans une situation de faiblesse qu’il sera difficile de dépasser à court terme, elle pose également un certain nombre de questions pour le parti au niveau national. En effet, comme nous l’avons vu, les Républicains ont pu affûter des armes qui ne manqueront pas de servir lors de la prochaine élection présidentielle. Ils ont confirmé leur grande maîtrise des campagnes dites grassroots, de proximité, et montré que la communication à ce niveau était encore leur spécialité. Le mouvement populaire autour de Barack Obama en 2008 avait semblé remettre en cause cette suprématie, mais il n’est pas certain qu’un engouement similaire se retrouvera parmi l’électorat Démocrate cette année. Les thèmes de campagne abordés seront a priori à l’avantage des Républicains, et en particulier des moins modérés, dont le point de vue peut être expliqué très simplement, et s’inscrit dans le discours médiatique dominant depuis des décennies. Toutefois, on peut douter que Mitt Romney parvienne à capitaliser sur cet avantage, car Barack Obama a réussi à imposer un discours économique à la fois compréhensible et relativement progressiste, tout en ayant un bilan honorable au vu des difficultés. Le facteur de risque le plus important pour les Démocrates reste toutefois la question des financements. L’arrêt Citizens United vs FEC, comme nous l’avons expliqué dans un précédent article cité plus haut, crée des possibilités de financements privés des campagnes politiques qui risquent de jouer à plein pour les Républicains. Il est tout à fait possible que leur candidat reçoive des sommes d’argent beaucoup plus importantes que John McCain, ce qui pourrait lui permettre d’augmenter considérablement ses chances de victoire. Le dépassement de ce problème, pour les Démocrates, est d’ailleurs lié à une autre difficulté que nous avons évoqué : la mobilisation locale. On se souvient en effet que les petites donations des sympathisants Démocrates avaient permis de lever des fonds très importants pendant la dernière campagne présidentielle. La remobilisation des électeurs de 2008 est donc l’enjeu central pour Barack Obama, qui va devoir dépasser les déceptions et recréer un espoir équivalent à celui qu’il avait su faire naître il y a quatre ans.

            Cependant, si les enseignements nationaux de l’élection gouvernatoriale du 5 Juin sont importants et doivent être pris en compte, cet événement nous dit aussi quelque chose de très important sur l’évolution du contexte social et politique des Etats-Unis. En consacrant un plan de rigueur frappant avant tout les salariés du secteur public, cette élection participe à un mouvement d’affaiblissement de leurs avantages acquis. Nous avons donné très rapidement notre avis sur la pertinence économique de ce mouvement, mais il faut parler de son impact social et politique. Les fonctionnaires sont clairement l’un des principaux réservoirs de voix des Démocrates, qu’ils soutiennent très largement. La précarisation financière de leur statut ne peut qu’affaiblir leur capacité à se mobiliser politiquement, ce qui va également affaiblir leurs syndicats, grands contributeurs aux campagnes Démocrates. De manière générale, il y a une possibilité non négligeable pour que, dans les décennies qui viennent, ce mouvement de précarisation entraîne une modification fondamentale de la carte électorale aux Etats-Unis, dont les Républicains seront potentiellement les grands gagnants.



[3]   L’auteur de cet article tient à signaler qu’il travaille dans le secteur privé.

[4]   Dans un article qui peut être consulté à l’adresse suivante, et que nous recommandons ne serait-ce que pour la photo de Scott Walker qui introduit l’article : http://www.jsonline.com/news/opinion/we-recommend-walker-his-removal-isnt-justified-l55ecb6-152111305.html

[5]   A ce sujet, nous vous conseillons l’excellent ouvrage collectif dirigé par Romain Huret : Les conservateurs américains se mobilisent, Paris, Autrement « Frontières », 2008, 168 pages. ISBN : 9782746711457.

[6]   Ces chiffres sont tirés de l’excellent article du Huffington Post disponible à l’adresse suivante : http://www.huffingtonpost.com/2012/06/03/wisconsin-recall-unions_n_1565921.html?ref=tom-barrett

Le Dodd-Frank Act, premier ou dernier pas de la re-régulation ?

La crise économique et financière de 2007-2008 a mis en lumière le besoin pressant d’un retour de la régulation, en particulier dans la sphère financière. Il est, en effet, désormais évident que les marchés dérégulés ne permettent pas une allocation efficace des ressources, et plus encore, l’explosion des inégalités dans les pays développés ces dernières années est soudain devenue injustifiable. Auparavant, elles étaient décrites comme des conséquences regrettables mais inévitables de la mise en œuvre du seul système économique efficace. En 2009, alors que les classes populaires et moyennes souffrent terriblement de cette crise, la sphère financière, sauvée par l’intervention publique, reprend ses excès. Les inégalités étant ressenties de plus en plus comme des injustices, la classe politique devait s’emparer de la question. C’est pour répondre à la forte attente populaire qu’est signé en 2010 par le Président Obama le Dodd-Frank Act, qui est censé mettre en œuvre une re-régulation de la sphère financière.

Cette loi représente un pas très important, tant d’un point de vue symbolique, en s’attaquant directement aux véritables privilèges dont jouit la sphère financière, ce qui était impensable il y a encore quelques années, que d’un point de vue économique, en cherchant à assurer une plus grande efficacité au système économique dans son ensemble. Si elle n’est évidemment pas parfaite, cette loi apporte beaucoup d’éléments très intéressants à la législation et au débat aux Etats-Unis. Toutefois, l’opposition viscérale des républicains, qui bloquent le financement et le vote des décrets d’application, porte un coup d’arrêt très inquiétant à cette volonté, réelle, de remettre en cause le fonctionnement de la finance. C’est à ce titre qu’il faut s’interroger sur la possibilité d’une extension future de la régulation, et sur le risque que les réflexes idéologiques des années 80 et 90 ne fassent du Dodd-Frank Act, non le premier, mais le dernier pas d’une tentative ambitieuse de réforme de la finance. 

De la transparence au renforcement de l’exécutif

Il est excessivement difficile de résumer le Dodd-Frank Act, tant il couvre des questions d’une grande diversité et, surtout, tant il est complexe en lui-même. L’évolution récente de la finance s’étant effectuée vers une complication croissante des produits utilisés et des interdépendances entre établissements, toute tentative de régulation doit répondre à deux impératifs. Il s’agit d’une part de renforcer la transparence en luttant contre cette complexité, et d’autre part de renforcer les possibilités d’action publique en ciblant précisément les mauvaises pratiques. Tout cela doit se faire par des mécanismes nombreux et techniques, dont nous ne pouvons ici qu’évoquer ceux qui nous semblent les plus importants[1].

L’élément central de la loi, en même temps que le cœur de sa logique, consiste en une volonté marquée de diminuer le risque systémique, c’est-à-dire le risque d’un effondrement généralisé du système bancaire, causé par des prises de risques excessives et une interdépendance trop forte des banques entre elles. Cela ne peut être possible qu’une fois identifiées les institutions qui ont une importance systémique, ce que fait le Dodd-Frank Act. Ces institutions sont, d’une part, les banques de dépôt dont le bilan total dépasse 50 milliards de dollars, et d’autres part les autres institutions financières, comme par exemple les banques d’investissement ou les compagnies d’assurance, que le Financial Stability Oversight Council, créé par cette même loi, juge d’importance systémique. Si on peut estimer que le seuil de 50 milliards de dollars est arbitraire, de même que la possibilité laissée au FSOC de décider quelles institutions non bancaires doivent être jugées systémiquement importantes, il faut saluer cet effort, qui permet d’établir une différenciation dans la législation.

En effet, ces institutions d’importance systémique sont désormais astreintes à certaines obligations légales. On peut ainsi noter une application, dans le texte de loi, de la Volcker Rule, qui suppose que les banques de dépôt ne puissent pas effectuer des opérations de trading pour compte propre si elles disposent d’un soutien public. Il s’agit d’une tentative, timide mais réelle, de séparer les activités spéculatives des activités des banques de dépôt, comme le faisait le Glass-Steagall Act. Par ailleurs, le Dodd-Frank Act interdit formellement une fusion-acquisition dont le résultat serait de former une banque dont le passif consolidé excéderait 10% des passifs agrégés de l’ensemble des institutions financières. L’objectif est d’éviter la naissance de banques dont le poids dans la finance serait tellement énorme qu’il ne serait pas possible de les laisser faire faillite – le fameux too big to fail. Ces établissements posent en effet la question, lorsqu’ils sont en difficulté, de leur éventuel démantèlement, qui peut se révéler si complexe et si risqué qu’au final, les pouvoirs publics préfèrent renflouer l’institution à grands frais. Pour se prémunir contre ce risque, chaque institution systémique doit également, chaque année, fournir un « testament », dans lequel elle présente sa situation, son exposition au risque et, surtout, la structure du groupe, qui doit permettre un démantèlement efficace. Le but est que, en cas de faillite, la procédure puisse se faire rapidement et sans déclencher de panique, et que ces établissements puissent sombrer sans entraîner tout le système financier avec eux, et sans que l’Etat ne doive s’endetter plus qu’il ne l’est déjà. Il est toutefois à noter que, si cette procédure sera certainement très efficace dans le cas d’une faillite isolée, elle sera inutile en cas de crise généralisée, en particulier si les interrelations entre grandes banques restent aussi fortes.

En plus de devoir fournir ce « testament », les institutions systémiques devront fournir aux régulateurs, tous les trois mois, un rapport indiquant leur exposition aux institutions les plus importantes, ainsi que l’exposition de ces dernières vis-à-vis d’elles-mêmes. En d’autres termes, elles devront indiquer quelle est l’ampleur exacte des risques qu’elles courent, vis-à-vis de qui elles ont pris ces risques, et enfin en quoi elles-mêmes font courir des risques à d’autres institutions. Pour limiter ces dangers, qui reposent principalement sur d’éventuelles impossibilités à payer ce qui est dû, le Dodd-Frank Act dispose que l’information sur les produits dérivés, c’est-à-dire les produits financiers dont la valeur dépend de l’évolution d’un autre produit, devra être plus transparente. Le but est d’éviter les asymétries d’information, situations dans lesquelles l’un des deux participants à l’échange, ici le vendeur, dispose d’une connaissance plus approfondie de la nature du produit que l’autre participant.

Ces réformes concernant la transparence du secteur bancaire, si elles sont, comme toutes les autres, assez techniques, n’ont pas été celles qui ont suscité le plus de débat, bien au contraire. De même, l’idée que les grandes banques doivent renforcer la sécurité de leurs fonds propres en achetant des actifs plus sûrs est apparue relativement consensuelle, même si la question de la nature des actifs « sûrs » s’est posée. C’est avant tout sur la question de l’intervention publique et des libertés laissées au secteur financier que se sont portées les discussions, donnant lieu à des difficultés très importantes. Aujourd’hui, le Parti Républicain remet en cause massivement le Dodd-Frank Act, qui lui semble être allé considérablement trop loin.

Un premier pas trop audacieux ?

Comme toute loi ambitieuse, le Dodd-Frank Act a en effet déclenché des critiques virulentes et nombreuses. Plusieurs économistes, politiciens et commentateurs ont ainsi estimé qu’il donnait un pouvoir d’appréciation et d’intervention trop fort à l’Etat fédéral, qu’il risquait de restreindre les capacités des grandes banques américaines à accorder des crédits, voire qu’il allait entraîner un ralentissement de l’économie. L’opposition s’est d’abord cristallisée autour d’accusations selon lesquelles la loi encouragerait un socialisme rampant, dans lequel l’Etat fédéral chercherait à prendre le contrôle des plus grandes institutions financières. Cette idée semble totalement absurde puisqu’une telle pratique est contraire à tout ce qui a été fait aux Etats-Unis ces dernières années, y compris au plus fort de la crise. Aucune prise de contrôle de banque par la personne publique n’a en effet été conçue pour durer, et il ne s’agissait en général que de sauver temporairement une institution. Toutefois, il convient de remarquer que le Dodd-Frank Act augmente considérablement les pouvoirs de l’exécutif dans la gestion du risque systémique, ce qui n’est toutefois pas un mal, tant il est évident que ce risque ne peut être efficacement géré que par l’Etat fédéral.

Un amendement, qui a créé des tensions véritablement impressionnantes, permet de juger de l’ensemble de cette opposition à la loi. Il s’agit du désormais célèbre amendement Durbin, ajout de dernière minute au texte dont le but est de limiter les frais payés par les commerçants, et donc supportés au final par les consommateurs, pour chaque achat réalisé avec une carte de débit. Cette mesure, qui semble frappée du sceau du bon sens, a attiré de nombreuses critiques. Tout d’abord, elle a été considérée comme inconstitutionnelle, la loi disposant que les commissions doivent être « raisonnables et proportionnelles au coût supporté ». De plus, il n’est pas certain que les commerçants répercutent la baisse de leur coût dans les prix à la vente, et cette mesure n’apporterait dans ce cas là aucune amélioration à la situation des consommateurs. Le fait que les banques ayant moins de dix milliards de dollars d’actifs soient exemptées a également été critiqué, puisque cela pourrait fausser la concurrence en leur donnant un avantage important. Cela semble toutefois assez improbable, puisque les petites banques ne prendraient pas le risque de faire payer leurs transactions beaucoup plus chères que les grosses, sous peine d’être boudées par les commerçants. Enfin, certains commentateurs tels que Todd Zywicki, professeur de droit ayant écrit de très nombreux articles sur l’économie, font remarquer qu’additionné aux nouvelles demandes en termes de fonds propres, l’amendement Durbin peut forcer les banques à resserrer encore l’étau du crédit. En effet, alors qu’elles doivent immobiliser des ressources précieuses pour acheter des actifs sûrs et ainsi renforcer leurs fonds propres, les banques subissent en plus une perte sèche sur les échanges des cartes de débit. Tous ces éléments peuvent porter les banques à augmenter leurs taux d’intérêt et, surtout, à durcir les conditions d’accès au crédit ce qui peut, selon Mr Zywicki, soit déprimer encore la demande globale en forçant les consommateurs et les entreprises à repousser leurs investissements, soit forcer les emprunteurs potentiels à se tourner, faute de mieux, vers des emprunts à très fort taux d’intérêt qu’ils ne peuvent supporter longtemps[2].

L’exemple de l’amendement Durbin montre que, bien que les idées inspirant le Dodd-Frank Act soient tout à fait raisonnables, elles sont d’abord contestées dans leur application. Par exemple, le fait que les petites banques soient exemptées de la plupart des mesures. Leur poids dans l’économie américaine étant très important, cela peut se justifier, d’autant qu’elles peuvent difficilement faire concurrence aux très grandes banques, mais le risque d’un arbitrage des consommateurs et d’une distorsion de la concurrence sont des arguments d’un très grand poids dans le débat économique des Etats-Unis. Quoi qu’il en soit, l’opposition politique a été très forte autour de l’ensemble de la loi, et le Parti Républicain a tout fait pour en ralentir l’application, à tel point qu’il est même permis de se demander, au vu des efforts considérables qui ont été nécessaires pour faire appliquer cette législation de manière imparfaite et critiquée, s’il est envisageable que d’autres pas soient franchis en direction d’une meilleure régulation du secteur financier, du moins dans un avenir proche.

Un dernier pas trop timide ?

Au vu de la place centrale qu’a acquis le secteur financier ces dernières décennies dans l’économie, toute tentative de le réguler ne pouvait qu’occasionner une opposition forte. Avant même d’être voté, le Dodd-Frank Act a ainsi fait l’objet de débats particulièrement féroces, montrant l’aversion viscérale des républicains comme d’une partie des démocrates envers la régulation. Cette aversion s’est d’ailleurs traduite par la suite, après la victoire républicaine aux élections de mi-mandat, par une obstruction continue au vote des décrets d’application de la loi. Le ralentissement du processus législatif, ajouté aux divisions internes au Parti Démocrate, font qu’il semble improbable qu’une nouvelle loi ambitieuse soit votée pour renforcer la régulation du secteur financier. Un tel mouvement serait pourtant nécessaire, au vu des nombreux oublis et carences dont souffre le Dodd-Frank Act.

L’une des faiblesses principales de cette loi est qu’elle ne s’oppose que très peu au shadow banking system, c’est-à-dire à toutes les activités bancaires ou financières réalisées sans cadre légal, c’est-à-dire sans accès à la banque centrale. Selon une étude réalisée en 2010[3], ce secteur financier parallèle aurait dépassé en taille le secteur bancaire traditionnel. Cela pose un problème dans la mesure où, de fait, des sommes très importantes passent par la sphère financière sans être régulées. Cela permet par exemple d’absorber des actifs risqués pour les rendre, par des montages complexes, très attractifs, tout en occultant le risque qu’ils représentent. De plus, si les épargnants paniquent et retirent massivement leur argent des shadow banks, ces dernières ne peuvent bénéficier d’aucune garantie publique, contrairement aux banques classiques. Ce système porte donc un grand risque d’effondrement, qui s’est d’ailleurs vérifié en 2007 et 2008, les liquidités du shadow banking system s’asséchant rapidement suite à la perte de confiance des ménages, ce qui a entraîné par ricochet un affaiblissement considérable du secteur régulé, ce dernier étant fortement lié avec le secteur non régulé. Or, le Dodd-Frank Act ne s’attaque qu’imparfaitement à ce problème, en permettant à la Securities and Exchange Commission d’obtenir des informations auprès des hedge funds les plus importants, par exemple. La très grande faiblesse de la lutte contre les paradis fiscaux, ainsi que l’absence manifeste de volonté de réguler efficacement ce shadow banking system, font qu’il n’est de toute évidence pas près d’être affaibli. La loi étudiée ici pourrait même le renforcer, en poussant les investisseurs à fuir les nouvelles règlementations en privilégiant ce secteur non régulé au secteur régulé[4]. Ce risque d’arbitrage, qu’il ne faut pas négliger, handicape gravement l’efficacité potentielle du Dodd-Frank Act, qui néglige d’ailleurs d’autres facteurs de risque systémique.

Ainsi la question du contrôle des produits sophistiqués[5], si elle tient incontestablement une place importante dans cette loi, n’en reste pas moins largement insuffisante. En effet, comme le montre l’exemple de la banque britannique Northern Rock, le risque ne provient pas de la spécialisation des banques ou de leur solidité a priori, mais bel et bien de l’usage de produits financiers toxiques. Cette banque, qui s’est effondrée au début de la crise des subprimes, était une banque de dépôt classique, mais avait titrisé une bonne partie de ses créances, ce qui a largement participé à sa chute en diffusant le risque de crédit dans tout le système financier. Certes, la loi américaine prévoit désormais une plus grande transparence des produits dérivés, mais les décrets d’application sont si flous que n’importe quel financier peut parvenir à complexifier encore un peu ses produits pour échapper à la régulation, et ce d’autant plus que le secteur non régulé reste important. Enfin, les banques doivent aujourd’hui renforcer la sécurité de leurs fonds propres en achetant des actifs sûrs, comme le prévoit à présent la loi, mais la définition des actifs « sûrs » est largement insatisfaisante aussi longtemps que les produits financiers sophistiqués permettent de dissoudre le risque comme ils le font.

De manière générale, le Dodd-Frank Act est une loi très ambitieuse, tant dans sa forme que dans sa logique, mais elle souffre de nombreuses carences qui peuvent en affecter négativement l’efficacité. Trop timide dans sa régulation du shadow banking system et des produits financiers sophistiqués, il risque de ne lutter qu’en surface contre les dérives récentes du secteur financier. Reposant de plus sur une grande complexité administrative, d’une part à cause du texte même, et d’autre part du fait du grand nombre d’institutions publiques chargées de le mettre en œuvre, et attirant une opposition véritablement viscérale de la part du Parti Républicain, cette loi semble avoir constitué à la fois un premier pas important et un dernier pas décevant d’une re-régulation de la sphère financière. Le véritable problème est que cette dernière reprend de plus en plus ses anciennes dérives, la spéculation sur les titres des dettes publiques européennes n’en étant que le dernier avatar. Une nouvelle crise globale est donc à craindre, et elle sera probablement d’autant plus grave que la législation sera limitée. Bien entendu, créer des règlementations pour le simple plaisir de le faire n’est pas un objectif pertinent, mais il est très important que la régulation progresse encore, non seulement au niveau national, mais aussi et surtout au niveau international. Si le bilan d’Obama est relativement modeste de ce point de vue, il est bien évident que les républicains, s’ils arrivaient au pouvoir en 2013, se feraient un devoir de se débarrasser des avancées, timides mais réelles, de l’administration précédente. Il reste à espérer que, si une nouvelle crise globale arrive, ce qui semble probable, les Etats-Unis seront les mieux possibles préparés à l’affronter, et surtout que cette crise permettra enfin de remettre sérieusement en cause la dérégulation financière, véritable dogme de la politique économique des trente dernières années.



[1]   De nombreuses descriptions exhaustives sont disponibles sur le Net, nous conseillons en particulier, même si nous n’en partageons pas toujours les analyses, celle réalisée pour le compte de BNP Paribas, disponible à l’adresse suivante : http://economic-research.bnpparibas.com/applis/www/recheco.nsf/ConjonctureByDateFR/CD7909E9E3670D30C12578AF002A414D/$File/C1105-06_F2.pdf et celle de l’Université de Pennsylvanie, réalisée par David Skeel, téléchargeable (légalement) ici : http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1690979

[2]   Cette théorie est développée dans l’article suivant, paru dans le Wall Street Journal : http://online.wsj.com/article/SB10001424052748704735304576058211789874804.html

[3]   Poszar Z., Adrian, T., Ashcraft, A. et Boesky, H. (2010), Shadow Banking, Federal Reserve Bank of New York, Staff Report n°458, disponible à l’adresse suivante : http://www.ny.frb.org/research/staff_reports/sr458.pdf

[5]   Je parle ici principalement des produits dérivés, c’est-à-dire les produits financiers dont la valeur dépend de l’évolution de la valeur d’un autre produit financier, ainsi que des nombreux produits sensés permettre une meilleure gestion du risque tels que les Credit Default Swaps, par exemple.